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谁来管理中国的海洋?
时间：2012/12/7 15:30:00 来源:中国新闻周刊 2012年5月中旬，中日两国在杭州举行海上安全保障首轮对话磋商。日方一位与会的防务专家事后说，日方在这次会议上的最大收获，是见到了中方所有的海上执法部门。
4个月后，中日在钓鱼岛问题上起纷争，上述部门中的海监、渔政部门出现在了钓鱼岛附近海域。一位知情人士告诉《中国新闻周刊》，还有一个部门事实上也有这个意向，但囿于船太小，未能成行。
除了这三家部门，中国的海上执法力量，还有海事和海关缉私部门，此即“五龙闹海”。也有人把海军、环保、地矿、石油公司等纳入进来，合称“九龙”。但业内还是更加认可前一种说法。
在业内人士看来，这些部门分工并不够明晰。而因为管理权限有模糊和重叠之处，责任也无法明确。
“五龙闹海”
考察中国海洋管理责任部门，会发现它们在海上的权责范围，更多是与其在陆地上的“地盘”息息相关。
海牙常设仲裁法院仲裁员、中国社会科学院荣誉学部委员刘楠来告诉《中国新闻周刊》，中国海上权力的划分，不是依据海洋的属性，而是把陆地上的管 理职能自然延伸到海洋：渔业局负责陆地上的渔业，海洋的渔业也归其管理;交通部、公安部、旅游局负责陆上的交通、治安、旅游，海上的交通、治安和旅游也交 给它们管。
这种简单复制陆地的做法，随着新形势的发展，逐渐暴露出局限性。刘楠来说，与陆地相互之间弱相关的特性不同，流动中的海洋更具有一体性特征，因而天然要求内部协调的管理方式，而不像陆地简单分而治之。
在建国初期，管理长久以来少人问津的海洋，并不是一个多大的权力——1950年，中国水产品总产量仅为100.82万吨，不到2011年产量的2%。
事实上，与其在过去几千年面临的遭遇一样，在建国后相当长的时期内，海洋并没有受到多大的关注——在国际上两个阵营激烈对抗的冷战时代，对海洋的关注很大程度上来自大洋彼岸的威胁。
国家海洋局在此间的命运，可以作为海洋在中国地位的一个注脚：这个海洋的主管部门，一直到建国15年后的1964年才成立。此后16年，它被海 军代管，负责为海军提供技术支持，是国家“近岸防御”战略的组成部分;1980年，它被划归国家科委代管，主要专注于海洋科研;1998年划归国土资源部 管理后，其对“海洋国土”综合管理的意味渐浓。像它的主管机关一样，海洋之于中国的意义，也在多个角色之间不断转换。
“五龙”真正“闹海”，还是改革开放以后，尤其是近一二十年的事情。其背后的决定因素，是随着中国的大门开启，海洋开始变得热闹了。
首先是国际贸易的增长，给中国海域带来川流不息的船队。1978年，中国的进出口总额为206亿美元，到了2011年，这一数字达到了 36421亿美元，是前者的177倍。而海洋运输承担了其中80%以上的货运量。1998年，原国家港务监督局和船舶检验局合并，组建交通部海事局，主要 负责商船及航道管理。
外贸繁荣带来了船队，也带来了走私。1999年，海关总署走私犯罪侦查局成立。
寂寥的海洋变身热闹的场所，海上治安也成了问题。1982年，海军抽调一部分人，组建海上公安巡逻队，1988年更名为海警，归公安边防领导。
海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门——农业部渔业局于1988年成立。此时，海洋上的条状管理体制完成升级——此前，由于业务稀少，有的涉海 部门没有成立专门的海洋管理机构，只是在管理陆上的同时“顺带”管着海洋。相应的法律也是海陆两栖功能。比如《矿产资源法》，就是既管陆地的矿产，也管海 上的矿产。
1998年，国家海洋局的海上执法机构——中国海监总队成立。此时，至少从名义上看，中国有了海上综合执法部门。
但这个综合部门成立之后，上述4家部门的职权范围——渔政、航道、治安、缉私，它都无权过问。而奉行海上执法一体的国家，比如美国、日本，这些都属于综合执法部门的权属范围。
权责不明留下空白地带
与此同时，那些本属于“综合”范围内的事情，也面临难以落实的困境。
国家海洋局原政策研究室副主任许森安告诉《中国新闻周刊》，在海岸带的使用上，海洋局本来有协调权，但很难协调下来。“交通部要建航道，农业部要建渔港，这两个都是大部，比海洋局的级别要高，很难协调下来，只能让他们自己坐下来协商。如果协商不成，就各做各的。”
来自广东省边防总队的一份资料显示，截至2009年，广东省各个海上执法部门兴建的码头已达170多个。其中边防25个，渔政78个，海关缉私 18个，海事局50多个。这种类似“圈地运动”建设的码头，存在着很多的重复建设。而一个能停靠5艘200吨船艇的码头，造价至少要3000万元。
造船方面也存在同样问题。在现有的体制下，一个部门要建一个船队，一个船队少说也有几十艘船，而每艘船的造价都不是个小数目。许森安说，一艘千吨以上的船，其成本少说也有上千万元。但各个部门的执法有忙有闲，比如渔政船，在休渔的时候无事可做，就趴在码头上消磨时间。